Dňa 26. mája 2021 skončilo medzirezortné pripomienkové konanie k návrhu nového stavebného zákona pod názvom „zákon o výstavbe“, ktorý má zrušiť a nahradiť doterajší stavebný zákon z roku 1976. Nakoľko problematika stavebného práva sa dotýka aj výkonu povolania reštaurátorov, ktorí vykonávajú profesionálnu činnosť aj na stavbách, ktoré sú vyhlásené za národné kultúrne pamiatky, tak tomuto legislatívnemu návrhu sme venovali mimoriadnu pozornosť. Po preštudovaní tohto legislatívneho návrhu sme dospeli k záveru, že je nevyhnutné podať pripomienky. Celkovo sme podali šesť pripomienok, pričom z toho bolo päť zásadných pripomienok a jedna obyčajná pripomienka. Znenie týchto pripomienok uvádzame nižšie. Všetky pripomienky, ktoré boli podané k tomuto legislatívnemu návrhu vrátane našich.
Pre informáciu uvádzame, že k tomuto legislatívnemu návrhu bolo podaných celkovo až 2849 pripomienok, a z toho 1786 bolo zásadných pripomienok.
Pripomienka č. 1 – zásadná
Všeobecná pripomienka k vlastnému materiálu a k písm. C návrhu uznesenia vlády SR
Predložený návrh zákona o výstavbe má predstavovať všeobecnú právnu úpravu regulácie stavieb, pričom však osobitné zákony môžu z tejto všeobecnej právnej úpravy ustanoviť pri niektorých druhoch stavieb odchýlky, ktoré majú pred touto všeobecnou právnou úpravou aplikačnú prednosť v zmysle zásady lex specialis derogat legi generali. Do legislatívneho procesu však doposiaľ nebol predložený návrh novelizácie ani jedného takéhoto osobitného zákona a podľa návrhu uznesenia vlády v písmene „C“ sa má tak stať až potom, čo predložený návrh zákona o výstavbe bude schválený zákonodarcom a vyhlásený v Zbierke zákonov. Tento postup síce má na jednej strane svoju logiku, avšak na druhej strane znemožňuje posúdiť správnosť ustanovení predloženého návrhu zákona o výstavbe vo vzťahu k plánovaným, avšak ešte neexistujúcim novelizáciám osobitných právnych úprav. Z pohľadu nás reštaurátorov, ktorí vykonávame svoju profesionálnu činnosť aj na stavbách, ktoré sú vyhlásené za národné kultúrne pamiatky, je takouto osobitnou úpravou zákon č. 49/2002 Z.z. o ochrane pamiatkového fondu. Pokiaľ však nepoznáme, akým spôsobom sa upraví tento zákon a máme izolovane posudzovať predložený návrh zákona o výstavbe, tak navrhujeme, aby ho predkladateľ z legislatívneho procesu stiahol, podstatným spôsobom prepracoval v spolupráci s dotknutými subjektmi a takto podstatne prepracovaný návrh opätovne predložil do medzirezortného pripomienkového konania. Dôvodom je skutočnosť, že takto predložený návrh zákona o výstavbe je zameraný výlučne na výstavbu novostavieb, avšak z pohľadu stavieb vyhlásených za národne kultúrne pamiatky, ktoré už sú dávno postavené (pozn. inak by logicky nemohli byť národnými kultúrnymi pamiatkami), je absolútne nepoužiteľný a dokonca pri jeho prípadnej dôslednej aplikácií by Slovenská republika v priebehu niekoľkých rokov ako jediný štát na svete nemala žiadnu stavebnú národnú kultúrnu pamiatku. Cieľom ochrany národných pamiatok totižto je ich zachovanie v stave, ktorý bude čo najviac zodpovedať ich pôvodnému (autentickému) stavu pomocou udržiavacích, rekonštrukčných a reštaurátorských prác, pričom však predložený návrh zákona o výstavbe je v podstate koncepčne vypracovaný s opačným cieľom, a to zjednodušiť a zrýchliť procesy odstraňovania starých a degradovaných stavieb, a to aj za účelom výstavby novostavieb. To je však z pohľadu zachovania kultúrneho dedičstva absolútne neprijateľné. Absolútne neprijateľné je aj to, aby na osud kultúrneho dedičstva mali rozhodujúci vplyv súkromné osoby, ako sú stavební inžinieri a architekti, ktorí budú platení a úkolovaní vlastníkmi národných kultúrnych pamiatok. Predstava predkladateľa, že za tohto stavu budú presadzovať výlučne ideu ochrany kultúrneho dedičstva a nebudú presadzovať záujmy toho, kto ich platí, je absolútne utopistická (nereálna)!
Pripomienka č. 2 – obyčajná
K §5 ods. 1 písm. f) vlastného materiálu.
Na predloženom návrhu zákona o výstavbe pozitívne hodnotíme, že predkladateľ veľmi správne navrhuje, aby krajské pamiatkové úrady boli špeciálnymi stavebnými úradmi pre stavby, ktoré sú vyhlásené za národné kultúrne pamiatky. Z uvedeného dôvodu teda nejde v skutočnosti o našu pripomienku k tejto časti predloženého návrhu zákona o výstavbe, ale o vyslovenie podpory predkladateľovi v tom, že v tomto smere ide o opodstatnený, logický a kvalifikovaný návrh zmeny oproti doterajšiemu stavu. Takéto vyjadrenie podpory predkladateľovi považujeme za potrebné, nakoľko máme vedomosť o pripravovanej hromadnej pripomienke k tejto zmene zo strany niektorých zamestnancov Pamiatkového úradu SR. Tí namietajú túto zmenu preto, že podľa nich krajské pamiatkové úrady nie sú na to personálne vybavené s odôvodnením, že zamestnanci krajských pamiatkových úradov, citujeme „sú odborníci v oblasti ochrany pamiatok a nie stavebníctva“. To považujeme za zarážajúce tvrdenie a aj dehonestujúce tvrdenie voči zamestnancom krajských pamiatkových úradov zo strany týchto zamestnancov nadriadeného orgánu – Pamiatkového úradu SR, ktoré však nie je pravdivé. Nevieme si totižto predstaviť ako môžu zamestnanci krajských pamiatkových úradov poskytovať ochranu stavebným pamiatkam, ak vôbec nerozumejú stavebnému právu, ako to šokujúco tvrdia iniciátori hromadnej pripomienky. Považujeme za potrebné zdôrazniť, že krajské pamiatkové úrady sú v súčasnosti dotknutými orgánmi v stavebnom konaní o vydaní stavebného povolenia na obnovu (rekonštrukciu) národných kultúrnych pamiatok. V pozícii dotknutého orgánu teda vydávajú záväzné stanoviská, čo nevyhnutne predpokladá aj znalosť legislatívy z oblasti stavebného práva. Nemáme vedomosť o tom, že by zamestnanci krajských pamiatkových úradov vydávali záväzné stanoviská, z ktorých by vždy vyplývalo, že majú nulové znalosti legislatívy z oblasti stavebného práva a z oblasti výstavby.
Avšak súhlasíme s tým, že po tejto zmene bude absolútne nevyhnutné posilniť personálne kapacity krajských pamiatkových úradov, nakoľko pôjde o novú, komplexnú a náročnú agendu, pričom personálne kapacity krajských pamiatkových úradov sú už teraz značne poddimenzované. Očakávame však, že časť zo zamestnancov obcí a miest zamestnaných v pozícii zamestnanca stavebného úradu prejdú na krajské pamiatkové úrady.
V spomínanej pripravovanej hromadnej pripomienke niektorých zamestnancov Pamiatkového úradu SR sa vyčíta aj to, že prekladateľ nijako nezdôvodnil túto zmenu. To je síce pravda, avšak argumentov prečo krajské pamiatkové úrady majú uskutočňovať stavebné konanie o obnove (rekonštrukcii) národných kultúrnych pamiatok a nie byť ako doteraz iba dotknutým orgánom, je veľké množstvo. Uvedieme len niektoré z nich. Podľa zákona č. 49/2002 Z.z. o ochrane pamiatkového fondu všetky správne konania týkajúce sa národných kultúrnych pamiatok (hnuteľných, či nehnuteľných) uskutočňuje v prvom stupni príslušný krajský pamiatkový úrad, avšak s výnimkou jediného. Tým je iba stavebné konanie o obnove (rekonštrukcii) národných kultúrnych pamiatok. Kým teda nejde o obnovu (rekonštrukciu) stavebnej národnej kultúrnej pamiatky, tak všetko ostatné týkajúce sa národných kultúrnych pamiatok patrí do právomoci krajských pamiatkových úradov. Dokonca uskutočňuje aj konanie o náprave podľa §31 zákona č. 49/2002 Z.z. o ochrane pamiatkového fondu. V tomto konaní krajský pamiatkový úrad posudzuje stav národnej kultúrnej pamiatky a môže uložiť vlastníkovi národnej kultúrnej pamiatky, aby zabezpečil vypracovanie projektovej dokumentácie na uskutočnenie nápravy zistených nedostatkov a predložil ju na posúdenie krajskému pamiatkovému úradu, ktorý následne rozhodne o spôsobe nápravy. Už len pri tejto právomoci krajských pamiatkových úradov zostáva rozum stáť, prečo iba jedno jediné správne konanie, a to stavebné konanie o obnove (rekonštrukcii) národnej kultúrnej pamiatky doposiaľ nemohol a podľa iniciátorov hromadnej pripomienky naďalej nemôže uskutočňovať krajský pamiatkový úrad z pozície správneho orgánu, konkrétne stavebného úradu.
Poukazujeme aj na ďalšiu skutočnosť. Podľa súčasného stavebného zákona pri realizácii obnovy (rekonštrukcii) národnej kultúrnej pamiatky vykonáva štátny stavebný dohľad stavebný úrad (obec/mesto), pričom podľa zákona č. 49/2002 Z.z. o ochrane pamiatkového fondu sa súčasne vykonáva aj štátny pamiatkový dohľad, ktorý však uskutočňuje príslušný krajský pamiatkový úrad. Nad rekonštrukčnými stavebnými prácami teda vykonávajú kontrolu dva odlišné správne orgány. Takéto dva duplicitné štátne dohľady nad realizáciou obnovy (rekonštrukcie) národnej kultúrnej pamiatky nepovažujeme za opodstatnené. Navrhovanou zmenou teda bude vykonávať štátny dohľad len jeden správny orgán, a to krajský pamiatkový úrad, ktorý má najväčšie predpoklady, aby rekonštrukčné stavebné práce posúdil nielen z hľadiska toho, či sú uskutočňované v súlade s technickými normami, zaužívanými technologickými postupmi a pod. (t.j. doterajší štátny stavebný dohľad), ale aj z hľadiska požiadaviek zákona č. 49/2002 Z.z. o ochrane pamiatkového fondu, a teda to, či uskutočňované rekonštrukčné stavebné práce zachovávajú pamiatkové hodnoty rekonštruovanej pamiatky (t.j. doterajší štátny pamiatkový dohľad).
Pripomienka č. 3 – zásadná
K §33, §37, §43 a k §44 vlastného materiálu.
Predložený návrh neodôvodnene a podľa nás aj protiústavne vylučuje vlastníkov susedných stavieb a susedných pozemkov z REÁLNEJ účasti na procesoch povoľovania výstavby, čím nemôžu obhajovať svoje oprávnené záujmy vyplývajúce z ich vlastníckeho práva. Len pri stavebnom zámere im priznáva iba akési iluzórne právo povedať si svoj názor (hovorovo povedané zapindať si), ktorý však v ďalšom procese povoľovania výstavby nikto nemusí zobrať na zreteľ. Na základe toho navrhujeme, aby predkladateľ dotknuté ustanovenia prepracoval tak, že postup pri pripomienkach vlastníkov susedných stavieb a susedných pozemkov pri stavebnom zámere podaných v zákonom ustanovených lehotách musí byť minimálne rovnaký, aký je postup pri pripomienkach vyplývajúcich zo záväzných stanovísk dotknutých orgánov štátnej správy a dotknutých právnických osôb. Zároveň navrhujeme, aby predkladateľ v predloženom návrhu doplnil právo vlastníkov susedných stavieb a susedných pozemkov vyjadriť sa aj k projektu stavby spôsobom, že ich prípadné pripomienky budú vysporiadané rovnakým spôsobom, ako budú vysporiadané pripomienky dotknutých orgánov štátnej správy, obce a dotknutých právnických osôb.
Odôvodnenie:
V dotknutých ustanoveniach sa síce priznáva právo vlastníkov susedných stavieb a susedných pozemkov vyjadriť sa k stavebnému zámeru, avšak vôbec nepočíta s prerokovaním pripomienok týchto dotknutých vlastníkov. Inými slovami, priznáva sa im iba „holé“ právo na slobodu prejavu, pričom ich názor, ktorý vyjadria k stavebnému zámeru, vôbec nemusí byť v procese výstavby zohľadnený. V ďalšej fáze procesu povoľovania výstavby, ktorým je projekt stavby sa im dokonca nepriznáva ani len právo na slobodu prejavu. Na druhej strane právna úprava umožňuje osvedčiť projekt stavby aj vtedy, ak došlo k NEPODSTATNEJ zmene okolnosti a podkladov, na základe ktorých sa mohli vlastníci susedných stavieb a susedných pozemkov vyjadriť k stavebnému zámeru. Nepodstatná zmena okolností alebo podkladov, na základe ktorých dotknuté orgány štátnej správy vydali stanovisko pritom môžu byť podstatné pre vlastníkov susedných stavieb a susedných pozemkov. Ak právna úprava pripúšťa v tejto fáze procesu povoľovania výstavby akékoľvek zmeny po ukončení predchádzajúcej fázy stavebného zámeru, tak vlastníci susedných stavieb a susedných pozemkov musia mať právo vyjadriť aj k projektu stavby. Inými slovami, buď sa projekt stavby nemôže v ničom odchýliť od stavebného zámeru, alebo sa môže, avšak v takomto prípade musia mať vlastníci susedných stavieb a susedných pozemkov právo vyjadriť sa aj k projektu stavby. Takto nevyvážený a jednostranne navrhnutý proces povoľovania výstavby výlučne v prospech stavebníka je vzhľadom na obsah Ústavy Slovenskej republiky, vzhľadom na medzinárodné záväzky Slovenskej republiky (napríklad Európsky dohovor o ochrane ľudských práv, primárne právo Európskej únie) a vzhľadom na medzinárodné dokumenty soft law, ku ktorým sa doteraz hlásila Slovenská republika (napríklad odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy členským štátom CM/Rec (2007) 7 o dobrej verejnej správe) doslova šokujúci a absolútne neprijateľný. V dobrom upozorňujeme predkladateľa, že ak zotrvá na takejto úprave a nebodaj aj prejde celým legislatívnym procesom, tak takúto právnu úpravu určite expresne rýchlo vyhlási Ústavný súd Slovenskej republiky sa nesúladnú s viacerými článkami Ústavy Slovenskej republiky.
Pripomienka č. 4 – zásadná
K §30 ods. 3 písm. a) vlastného materiálu.
Predkladateľ v dotknutom ustanovení navrhuje, aby projektant doručoval návrh stavebného zámeru vlastníkom susedných stavieb a susedných pozemkov verejnou vyhláškou. Navrhujeme predmetnú úpravu zmeniť tak, že projektant je povinný doručovať návrh stavebného zámeru vždy podľa ustanovení § 24 až 25a Správneho poriadku.
Odôvodnenie:
V dotknutých ustanoveniach sa navrhuje, aby projektant (stavebný inžinier alebo architekt) doručoval návrh stavebného zámeru vlastníkom susedných stavieb a susedných pozemkov verejnou vyhláškou. Odhliadnúc od toho, že sme nikdy nepočuli, že projektanti a architekti majú vlastné úradné tabule, ktoré spravujú, tak takáto úprava objektívne diskriminuje vlastníkov susedných stavieb a susedných pozemkov a je spôsobilá znemožniť alebo minimálne sťažiť ich účasť v procese povoľovania výstavby, čo považujeme za absolútne neprijateľné vzhľadom na obsah Ústavy Slovenskej republiky, vzhľadom na medzinárodné záväzky Slovenskej republiky (napríklad Európsky dohovor o ochrane ľudských práv, primárne právo Európskej únie) a vzhľadom na medzinárodné dokumenty soft law, ku ktorým sa doteraz hlásila Slovenská republika (napríklad odporúčanie Výboru ministrov Rady Európy členským štátom CM/Rec (2007) 7 o dobrej verejnej správe).
Zároveň považujeme za potrebné uviesť, že autori vládnych návrhov zákonov, ako aj zákonodarca by si mali konečne uvedomiť, že inštitút doručovania prostredníctvom úradnej tabule je archaickým spôsobom doručovania, ktorý v dnešnom stave vývoja spoločnosti (najmä prudkého digitálneho rozvoja, rozšíreného vlastníctva mobilných telefónov a ľahko dostupného internetového pripojenia) už dávno nemal mať miesto v právnom poriadku.
Na základe toho navrhujeme, aby projektant vlastníkom susedných stavieb a susedných pozemkov doručoval návrh stavebného zámeru podľa ustanovení § 24 až 25a Správneho poriadku.
Pripomienka č. 5 – zásadná
K §33 ods. 2 a k § 43 ods. 2 vlastného materiálu.
V dotknutých ustanoveniach sa navrhuje tzv. fikcia súhlasu, podľa ktorej, ak sa v lehote 14 dní, ktorú bude projektant zaručene vždy určovať, nevyjadria dotknuté subjekty, tak sa predpokladá, že k návrhu stavebného zámeru nemajú pripomienky.
V prvom rade navrhujeme úplne vypustiť inštitút fikcie súhlasu.
V druhom rade navrhujeme, aby lehota 14 dní bola podstatne dlhšia, pričom ak takáto predĺžená lehota bude kratšia ako jeden kalendárny mesiac, tak navrhujeme, aby nebola určená podľa kalendárnych dní, ale podľa pracovných dní.
Odôvodnenie:
Fikcia súhlasu rovnako, ako aj fikcia rozhodnutia v správnom konaní, či už pozitívna alebo negatívna, sú svojimi právnymi účinkami extrémne inštitúty v rámci tzv. opatrení proti nečinnosti, ktoré má zákonodarca využívať iba výnimočne, a aj to iba v prípadoch, kde takýto fiktívny súhlas alebo fiktívne rozhodnutie nie je spôsobilé privodiť závažnú, neodstrániteľnú, či ťažko odstrániteľnú škodu alebo nie je spôsobilé závažným spôsobom porušiť alebo ohroziť verejný záujem chránený zákonom.
Upozorňujeme, že tento inštitút sa neosvedčil v zahraničných úpravách (napríklad v stavebnom zákone Českej republiky) a tento inštitút nemá ani tradíciu v našom právnom poriadku. Možno ho nájsť iba v ojedinelých prípadoch, kedy nemôže spôsobiť závažnú a neodstrániteľnú škodu alebo inú ujmu, ako je napríklad úprava fikcie negatívneho rozhodnutia v zákone o slobodnom prístupe k informáciám. Aj v tomto prípade tento inštitút spôsobuje v aplikačnej praxi veľké problémy.
V procese výstavby však jednoznačne môže dôjsť k závažným a neodstrániteľným škodám alebo k závažným porušeniam verejných záujmov chránených zákonom, a preto inštitút fikcie súhlasu v procese povoľovania výstavby je absolútne neadekvátny a neprimeraný. Existujú miernejšie inštitúty v rámci opatrení proti nečinnosti, ktoré budú predchádzať nečinnosti dotknutých orgánov pri vydávaní záväzných stanovísk.
Namietame aj dĺžku lehoty 14 kalendárnych dní, ktorú na objednávku stavebníka vždy určí projektant, čo je už dnes každému úplne jasné. Už teraz upozorňujeme predkladateľa, že prvom rade takáto právna úprava spôsobí, že v každom kalendárnom roku dňa 23. decembra vo večerných hodinách bude informačný systém Urbion preťažený (bude praskať vo švíkoch) a bude kolabovať, pretože každý projektant tam bude nahadzovať návrh stavebného zámeru z dôvodu, aby lehota 14 dní dotknutým subjektom plynula počas vianočných sviatkov, kedy je najviac dní pracovného pokoja a v najväčšom rozsahu čerpanie dovoleniek.
Ak zámerom predkladateľa nie je, aby sa dosahovali takýmto spôsobom fikcie súhlasu, tak navrhujeme významným spôsobom predĺžiť lehotu. Zároveň navrhujeme, aby takáto dlhšia lehota nebola určená podľa kalendárnych dní, ale pracovných dní.
Autori vládnych návrhov zákonov, ako aj zákonodarca by si mali konečne uvedomiť, že určovanie lehôt podľa kalendárnych dní malo význam v totalitnom socialistickom Československu tak pred rokom 1968, pretože dovtedy pracovným dňom bola aj sobota a ak boli organizované socialistické „akcie“, tak aj nedeľa. Dnes však naša spoločnosť je v úplne inom stave vývoja. Má žiť v demokratickom a právnom štáte, pričom v západných štátoch sa čoraz viac uvažuje o 4-dňovom pracovnom týždni. Za tohto stavu lehota 14 kalendárnych dní, ktorá má plynúť aj vtedy, keď všetci v spoločnosti vedia, že zamestnanci dotknutých orgánov čerpajú dovolenky a sedia pri vianočnom stromčeku, je neprijateľná.
Pripomienka č. 6 – zásadná
K §64 vlastného materiálu.
Vzhľadom na obsah návrhu zákona nesúhlasíme s vylúčením subsidiarity Správneho poriadku na procesy povoľovania stavieb, pretože neobsahuje komplexnú procesnú úpravu. Navrhujeme § 64 zmeniť nasledovne: „Na postupy podľa tohto zákona sa vzťahuje správny poriadok, ak tento zákon neustanovuje inak“.
Odôvodnenie:
Predložený návrh zákona vôbec neobsahuje komplexnú právnu úpravu všetkých procesných otázok. Napríklad nie sú podrobné upravené všetky procesné práva a povinnosti všetkých subjektov v procese povoľovania výstavby vrátane účastníkov konaní, pravidlá miestnej ohliadky, formálne a materiálne náležitosti procesných úkonov a pod. Za tohto stavu návrhu zákona je vylúčenie subsidiarity správneho poriadku neprijateľné.